ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ДЕФИНИЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДВИЖИМОСТИ

Byadmin

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ДЕФИНИЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДВИЖИМОСТИ

Сборник материалов конференции «Язык и право: актуальные проблемы взаимодействия», 2016

Подколзина Тамара Ильинична,
аспирант кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству (г. Москва, Россия)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ДЕФИНИЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДВИЖИМОСТИ

Для современной российской правовой действительности вопросы правового регулирования общественных отношений, связанных с гражданским оборотом недвижимого имущества, являются относительно новыми ввиду особенности исторического развития отечественного государства и права, а также особенно важными ввиду ценностных качеств самой недвижимости. Особенно динамичными темпами законодательство в сфере недвижимости начало развиваться в постсоветское время в силу понятных политических и экономических причин. Важно отметить, что указанное развитие продолжается и в настоящее время. Поэтому представляется актуальным исследовать основные правовые понятия, устанавливающие фундаментальную основу правового регулирования оборота недвижимого имущества.

Интерес к законодательной терминологии в области правового регулирования недвижимости обусловлен важной ролью законодательных дефиниций в точном понимании языка законодательства. Законодательная дефиниция представляет собой юридический термин, определение, в состав которого законодатель включает существенные признаки, раскрывающие содержания этого понятия. Совокупность законодательных дефиниций формируют суть нормативного правового акта. При этом дефиниции придают акту свойство согласованности, «цементируют» содержание нормативного документа (Рукавишникова И.В., Напалкина И.Г. 2013, 7).

Объектом настоящего исследования являются тексты нормативных правовых актов, регулирующие такую важнейшую сферу общественных отношений, как гражданский оборот недвижимого имущества.

Легальному определению понятия «недвижимое имущество» («недвижимость») посвящена статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно пункту 1 указанной статьи «к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства». Стоить подчеркнуть, что понятия «недвижимая вещь», «недвижимое имущество», «недвижимость» употребляются как синонимы. Далее отмечено, что «к недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество». Иными словами, в статье перечислены объекты, которые должны относиться к недвижимости априори, то есть прямо перечислены в законе, а также установлен критерий, руководствуясь которым необходимо определять недвижимую природу отдельных объектов, не являющихся ни к земельным участкам, ни к участкам недр. Также в статье закреплен юридический критерий отнесения движимых по своей природе объектов к недвижимости (Липски С.А., 2015, 7).

Как справедливо отмечает Алексеев А.В., «назначение законодательного определения состоит в том, чтобы иметь возможность из числа всех предметов и явлений в каждом случае выделить объекты, обозначаемые определяемым понятием» (Алексеев А.В., 2008, 13).

Представляется, что законодателем для юридической квалификации конкретных объектов, указание на недвижимую природу которых в законе отсутствует, в качестве недвижимого имущества был выбран именно физический критерий, основанный на принципе невозможности пространственного изменения положения объекта.

Как подчеркивает Новиков К.А., «несмотря на исчерпывающую формальную определенность критерия прочности связи недвижимой вещи с землей, его нельзя признать пригодным к практическому использованию» (Новиков К.А., 2015, 11).

Действительно, на практике нередко возникают сложности при квалификации объекта как недвижимой вещи. Для того чтобы установить недвижимую природу конкретного объекта, необходимо, следуя буквальному толкованию рассматриваемого понятия, установить, присущи ли характеристикам объекта следующие два критерия: прочная связь с землей и невозможность пространственного перемещения такого объекта без ущерба его назначению.

Тем не менее, в настоящее время значительное количество объектов, считаемых недвижимыми с правовой точки зрения, возможно физически переместить в пространстве без какого-либо влияния на использование их по назначению. Последнее обусловлено достигнутым уровнем инженерных технологий и строительной техники. Примером этому выступает использующийся в советское время метод перемещения зданий при глобальной перестройке Москвы с целью расширения улиц и создания магистралей. Либо такой более ранний пример, так история передвижения зданий уходить корнями в эпоху Возрождения, – в 1455 году инженер из Болоньи Аристотель Фьораванти передвинул в своем родном городе колокольню церкви Санта Мария Маджоре. Иными словами, в контексте вышеуказанного законодательное закрепление в легальном понятии «недвижимая вещь» критерия невозможности перемещения объекта представляется довольно неудачным.

В контексте вышеуказанных обстоятельств Алексеев В.А. отмечает, что «критерий невозможности перемещения без несоразмерного ущерба назначению, становиться для объекта недостаточно конкретным, а применение его достаточно произвольным» (Алексеев А.В., 2008, 22).

Очевидно устоявшийся в правовой доктрине критерий неразрывной связи недвижимой вещи с землей, характеризующийся формальной определенностью и лаконичностью, также вызывает сомнения. Ранее было отмечено, что многие объекты недвижимости фактически могут терять связь с землей, при этом, не теряя своих свойств и качеств. Так, можно предложить определение недвижимости через использование объекта по назначению исключительно посредством неразрывной связи с землей. Но такое определение недвижимости также достаточно сомнительно, так как, руководствуясь критерием неразрывности при использовании по назначению, к недвижимости можно отнести некоторые очевидно движимые вещи (заборы, ворота).

Важно отметить, что в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе отмечено, что определение недвижимости в силу присущих ей естественных свойств, является достаточно универсальным и вряд ли нуждается в пересмотре, что подтверждается сложившейся правовой доктриной и судебной практикой. Также в Концепции развития гражданского законодательства не было предложено концептуальных изменений легального определения недвижимой вещи. Представляется, что законодательно закрепленное определение «недвижимой вещи» должно быть подвергнуто изменению. В частности, относительно к критерию прочной связи с землей необходимо учесть, что на практике этот критерий выступает одним из возможных признаков объекта, а вовсе не его главной характеристикой. Критерий же невозможности перемещения в контексте вышерассмотренного практически неприменим.

В научной литературе предлагаются различные определения недвижимой вещи. Например, Новиков К.А. предлагает рассматривать действительный смысл легального определения недвижимого имущества в следующем: предполагается, что законом признаются недвижимостью те объекты, которые обладают такими физическими характеристиками, позволяющими судить о том, что расположение недвижимого объекта неизменно именно на том земельном участке, где эти объекты размещены природой или человеком. (Новиков К.А., 2015, 10).

В основу этого определения был положен зарубежный опыт, в частности, Австрийское гражданское уложение, устанавливающее, что к недвижимым вещам относятся те, которые возведены на земле с тем, чтобы они всегда на ней оставались, такие, как дома и другие здания. Кардинальное различие между легальным определение и вышеуказанным состоит, в том, что при квалификации объекта как недвижимого существенным признаком выступает не сама возможность перемещения, а характеристика такого перемещения. Иными словами, необходимо определить, является ли такое перемещение исключенным либо допустимым или само собой разумеющимся и не влияющим на возможность использования объекта по назначению.

С 1 января 2017 года в статью 130 Гражданского кодекса вносятся изменения, значительно расширяющих перечень объектов, которые признаются недвижимыми вещами. Так, к недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке. Внесение указанных изменений направлено на решение правовой неопределенности, сложившейся в отношении поименованных объектов, а именно: жилые и нежилые помещения и машино-места. Ранее в гражданском законодательстве не содержалось прямого указания на то, что названные объекты относятся к недвижимым вещам. В связи с этим, являлось достаточно спорным то обстоятельство, может ли помещение являться недвижимой вещью, если оно непосредственно не имеет связи с землей, а фактически связано с землей только посредством своего нахождения в ином объекте недвижимости – здании. Указание на принадлежность помещений к недвижимости имелось только в Законе о регистрации прав на недвижимое имущество.

Как следует, из статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, законодатель придает самостоятельное и важнейшее значение такой категории объектов недвижимости, как земельные участки.

Земельный участок является также объектом особых общественных отношений, являющихся предметом самостоятельной правовой отрасли, – земельных правоотношений. Под земельными отношениями в соответствии со статьей 3 Земельного кодекса РФ как предметом правового регулирования следует понимать определенную совокупность общественных отношений по поводу использования и охраны земли. Между тем следует отметить, что земля непосредственно в гражданском обороте выступает, прежде всего, как недвижимое имущество. В соответствие с ст. 129 ГК РФ земля относится к виду объектов гражданских прав, которые могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается специальными законами, то есть законами о земле. Рассматривая землю в рамках гражданского оборота, необходимо руководствоваться, прежде всего, положениями специального закона – Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). В статье 6 ЗК РФ дается перечень объектов земельных отношений. Так непосредственным объектом земельных отношений является земельный участок или его часть. Представляется важным указать на существующую в действующем законодательстве неопределенность в юридической терминологии. В частности, Конституция Российской Федерации в статье 9 закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Далее в статье 36 Конституции установлено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Стоит подчеркнуть, в Земельном кодексе используются правовые конструкции, указанные в Конституции, в частности, «собственность на землю», но указывается, что собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки (статья 15). В рассмотренных правовых нормах наблюдается смешение таких понятий, как «земля» и «земельный» участок в контексте их употребления. В частности, не вызывает сомнения, что объектом правовой охраны как природный ресурс выступает именно земля в широком значении этого слова. В то время как объектом гражданских прав и, следовательно, недвижимостью может выступать только индивидуально определенная вещь, а именно: земельный участок (Липски С.А., 2015, 19).

Стоит согласиться с Алексеевым В.А. в том, что «земельный участок как объект недвижимого имущества существует с момента установления его границ» (Алексеевым В.А., 2008, 42).

Важно отметить, что вплоть до вступления в силу Федерального закона от 23 июня 2014 года, а именно до 1 марта 2015 года, легальное понятие земельного участка содержала статья 11.1 Земельного Кодекса РФ. Закон определял земельный участок как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Следует подчеркнуть, что данное определение отличается достаточной правовой размытостью и норма является бланкетной. В настоящее время ст. 11.1 утратила силу в связи с введением и вступлением в силу пункта 3 ст. 6 ЗК РФ, который вводит в законодательство новое легальное понятие земельного участка как объекта земельных правоотношений. Так, данная норма называет признаки земельного участка как объекта права собственности и иных прав на землю в качестве недвижимой вещи, представляющей собой часть земной поверхности. Так, для того чтобы земельный участок был признан недвижимой вещью и тем самым объектом права собственности или иных прав на землю, он должен отвечать определенным признакам, то есть согласно действующему законодательству земельный участок должен быть индивидуализирован в качестве определенной вещи. Такое же положение содержится в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости», где подчеркнуто, что существование земельного участка как объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи могут подтвердить именно сведения кадастра недвижимости. Основными характеристиками земельного участка, с помощью которых осуществляется его индивидуализация, являются местоположение, площадь и границы участка.

Как отмечает Крассов О.И., сравнивая положения Земельного кодекса и Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», содержащие определение земельного участка до внесения указанных изменений, «наиболее точным» является определение, содержащееся во втором нормативном правовом акте. (Крассов О.И., 2015, 115). Другими словами, в ст. 6 действующей редакции Земельного кодекса как главнейшего правового акта в сфере земельных отношений впервые закреплено развернутое понятие земельного участка как объекта недвижимости, что отражает его взаимосвязь с федеральным законодательством, в частности с законодательством о кадастровом учете.

Стоит отметить, что развитие законодательства в области правового регулирования недвижимости, а, в частности, в области кадастрового учета и государственной регистрации, идет по пути признания земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости единым недвижимым объектом, а также по пути консолидации государственных функций, регулирующих оборот недвижимости, и интеграции регламентирующего законодательства.

Земельным кодексом 2001 года, а позднее и Законом «Государственном кадастре недвижимости» 2007 года было положено начало реформированию системы кадастрового учета недвижимости путем создания единого кадастра, а затем в перспективе объединения кадастрового учета и государственной регистрации в единую систему.

Определению государственной регистрации прав на недвижимое имущество посвящена статья 2 Федерального Закона «Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Она называет государственную регистрацию государственным юридическим актом, который выполняет одновременно две функции, а именно: представляет собой признание государством возникновения, ограничения перехода или прекращения прав на недвижимое имущество и подтверждает все вышеназванное. Таким образом, легальное определение понятия государственной регистрации содержится в специальном закон – Законе о регистрации, который, тем не менее, указывает на то, что этот государственный юридический акт должен осуществляться в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Следует отметить, что, несмотря на то, что необходимость проведения государственной регистрации впервые была предусмотрена еще частью первой Гражданского кодекса РФ в статье 131, а также в статье 8 Вводного закона к части первой Гражданского кодекса РФ, в Гражданский Кодекс долгие годы не содержал отдельной статьи, посвященной легальному определению государственной регистрации. Ныне утративший силу пункт 2 статьи 8 ГК РФ, устанавливающей основания возникновения гражданских прав и обязанностей, содержал положение, согласно которому подлежащие государственной регистрации права на имущество, возникают с момента государственной регистрации таких прав. Другими словами, долгое время в гражданском законодательстве наблюдалось отсутствие специальных норм, должным образом закрепляющих основы правового регулирования государственной регистрации на недвижимое имущество и подтверждающих правовую важность данного акта.

Только лишь в 2012 году Федеральным законом «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в ГК РФ была внесена статья 8.1. «Государственная регистрация прав на имущество». Необходимость введения в гражданское законодательство подобной статьи отмечалась в «Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации». Последним документом подчеркивается особо важная роль такого правового института как государственная регистрация, а также отмечается специальная правовая функция, призванная укрепить гражданские права и обязанности, а также придать им открытый характер. Так, законодатель закрепил правообразующее и правоустанавливающее свойство государственной регистрации, основанное на принципе внесения, включив в статью 8.1 ГК РФ положение, согласно которому права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

Между тем, стоит подчеркнуть, что в Законе «О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определение государственной регистрации прав сформулировано несколько отлично от норм Гражданского кодекса. Статья 2 Закона о регистрации прав устанавливает, что государственная регистрация – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество.

Из буквального толкования указанного определения следует, что Закон о регистрации прав придает регистрации прав скорее правоподтверждающее, нежели правоустанавливающее значение, так как признавать и подтверждать возможно права на недвижимость уже фактически существующие, то есть возникшие до момента государственной регистрации. Вместе с тем следующий абзац статьи 2 Закона о регистрации прав устанавливает, что государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Таким образом, именно в указанном предложении в рассматриваемом Законе о регистрации прав закреплен принцип внесения, правовыми последствиями реализации которого является именно правообразующее свойство акта регистрации. Иными словами, не существует права на недвижимое имущество, не внесенного посредством акта регистрации в реестр.

Вместе с тем в законодательной практике предпринимались попытки редактирования легального определения государственной регистрации. В частности, в подготовленном и внесенном Распоряжением Правительства Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации проекта Федерального Закона N 597863-6 «О государственной регистрации недвижимости» в первоначальной редакции предполагал закрепить совершенно новое легальное определение. Авторы законопроекта предлагали отказаться от существующего понятия, которое закреплено в действующем Законе о регистрации. Было предложено определение, по которому под государственной регистрацией понимается «юридический акт, закрепляющий принадлежность объекта недвижимости определенному лицу…».

Представляется, что предложенное определение не соответствовало нормам ГК РФ, искажало сущность акта государственной регистрации. Иными словами, понятие «государственная регистрация» является базовым, устоявшимся, подтвержденным длительной судебной практикой. Ввиду вышеуказанного, введение нового понятия представляется нецелесообразным. Ввиду вышеуказанного в Заключениях Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, равно как и в Заключении Комитета по земельным отношениям и строительству, а также в Заключении Правового Управления Аппарата Государственной Думы, подвергнуто критике предложенное новое определение понятия «государственная регистрация». Впоследствии авторы отказались от предложенного определения, и в Федеральном законе N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» было закреплено устоявшееся определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Законодательство в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество в настоящее время характеризуется динамичными темпами развития. В частности, 13 июля 2015 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», заложивший фундаментальную законодательную основу развитию единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости. Указанный нормативный правовой акт закрепляет ряд фундаментальных правовых дефиниций, относящихся к сфере оборота недвижимого имущества. В частности, исследовательский интерес представляют такие правовые понятия, как «государственный кадастровый учет», «единый государственный реестр недвижимости», «кадастр недвижимости», «реестр прав на недвижимость».

В качестве предмета регулирования новый Закон о регистрации недвижимости, вступающий в силу с 1 января 2017 года, за исключением отдельных положений, определяет осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета, а также ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений из него. Иными словами, новый Закон о регистрации ставит задачу по объединенному функционированию систем и функций управления в области недвижимости, но при этом не формулирует правовое базовое понятие «государственная регистрация недвижимости», ограничиваясь лишь определением дефиниций «государственная регистрация прав на недвижимое имущество» и «государственный кадастровый учет недвижимого имущества».

Понятие государственной регистрации прав, как отмечено ранее, было продублировано из Федерального закона N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Важно подчеркнуть значительную эволюцию правового понятия «государственной регистрации прав» на протяжении нескольких последних лет в гражданском и земельном законодательстве, закрепление на законодательном уровне правоустанавливающего характера факта регистрации, как отмечено выше, что не в последнюю очередь послужило основанием для создания единой системы.

В Законе о регистрации недвижимости содержится новый подход к определению « государственного кадастрового учета», нежели отраженный в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В частности, понятие «государственный кадастровый» учет было сформулировано по примеру дефиниции «государственная регистрация прав», основанной на принципе внесения, но при этом в него был включен расширенный поименованный перечень объектов недвижимости. Так, под государственный кадастровым учетом новый Закон о регистрации понимает «внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также — объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости».

Стоит отметить, что указанное определение учитывает рассмотренные выше положения гражданского законодательства, касающиеся признаков и критериев отнесение объектов к недвижимым вещам. Легальное определение понятия государственного кадастрового учета позволяет говорить о базовой подтверждающей функции учета. Так, именно с момента внесения в Реестр сведений об объекте, обладающем указанными в законе недвижимыми свойствами, как индивидуально-определенной вещи, такой объект начинает существовать как объект недвижимости либо, соответственно, прекращает свое существование.

Как отмечено ранее, в новом Законе о регистрации недвижимости законодатель отказался от легального определения кадастрового учета, содержащегося в настоящее время в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости», устанавливающем, что под кадастровым учетом необходимо понимать непосредственно действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте недвижимости. Представляется, что подход законодателя к определению рассматриваемого понятия, нашедший выражение в новом Законе о регистрации недвижимости, является более предпочтительным, и отражает тесную функциональную взаимосвязь учета недвижимости и регистрацию прав на нее.

Таким образом, анализ закрепленных легальных дефиниций государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на него, позволяет сделать вывод о том, что регистрация прав на недвижимость и кадастровый учет выполняют важнейшие правовые функции в области оборота недвижимого имущества. Эволюция рассматриваемых правовых понятий осуществляется по пути функционального сближения и взаимной обусловленности. Так, посредством государственного кадастрового учета объекты, обладающие критериями недвижимости, получают свое существование в качестве индивидуально-определенной вещи, права на которую впоследствии возникают посредством акта государственной регистрации прав, другими словами, посредством внесения указанных сведений в единый реестр недвижимости.

Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» впервые закрепляет такое понятие как единый государственный реестр недвижимости. Согласно статье 1 указанного Закона единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.

В свою очередь единый государственный реестр недвижимости включает в себя реестр объектов недвижимости («кадастр недвижимости»), реестр прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества («реестр прав на недвижимость»). В основу приведенного определения было положено определение «государственного кадастрового учета», содержащееся в Федеральном законе «О государственном кадастровом учете». Так, под государственный кадастром недвижимости понимается систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении границ, о различных зонах.

Так, единый государственный реестр недвижимости представляет собой сводом достоверных систематизированных сведений, которые соответственно содержаться в составных частях единого реестра. Ввиду указанного весьма интересно соотношение таких понятий как «свод», «кадастр» и «реестр» по объему и содержанию.

Анализ указанных понятий позволяет сделать вывод о том, что «свод» представляет собой сведенные в одно целое и расположенные в известном порядке сведения. При этом свод согласно рассматриваемому Закону состоит из кадастра и реестра.

Липски С.А. отмечает, что термин «кадастр» образовался от латинских слов «caput» (податный предмет) и «capitastrum» (опись податных предметов).(Липски С.А., 2015, 235).

Стоит согласиться с Земляковой Г.Л, что «под реестром во все времена понимался список, перечень, опись. А определение понятия кадастра варьируется в зависимости от его понимания в законодательстве, действовавшем в определенный момент времени» (Землякова Г.Л., 2016, 134-135). Соответственно, кадастр недвижимости в настоящее время предполагает описание и оценку объектов недвижимого имущества, а реестр прав содержит перечень прав на объекты недвижимости и список правообладателей.

Вместе с тем, представляется важным отметить, что единый реестр недвижимости с функциональной точки зрения в контексте общемировой тенденции по функциональному объединению систем кадастрового учета и регистрации недвижимости систем путем создания многоцелевых кадастров (Варламов А.А., 2012, 539) можно именовать многоцелевым кадастром недвижимости в широком смысле слова.

В контексте рассмотренного выше, важно еще раз подчеркнуть, что Закон «О государственной регистрации недвижимости», несмотря на официальное наименование, не формулирует и не дает легального правового определения понятию «государственная регистрация недвижимости». Можно предположить, что это сделано законодателем намеренно ввиду сложности общественных отношений, входящих в предмет регулирования рассматриваемого правового акта.

Представляется довольно интересным тот момент, что новый Закон «О государственной регистрации недвижимости» фактически объединил в себе тексты двух нормативных актов (Закон о государственной регистрации прав 1997 года и Закон о кадастре 2007 года). При этом Закон о кадастре, в отличие от Закона о регистрации прав, который не имеет отдельной статьи, посвященной определению предмета регулируемых общественных отношений, в предмет регулирования включает отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (кадастровые отношения). В связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» большинство статей Закона о регистрации прав утрачивают силу.

В тоже Закон «О государственном кадастре недвижимости» сохраняет свое существование под измененным наименованием и ограничивает сферу регулирование только отношениями, возникающими в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров. При этом указанные отношения законодатель именует кадастровыми отношениями.

Представляется, что указанные решения законодателя по определению правовых дефиниций при осуществлении реформирования законодательства в сфере недвижимости не характеризуются системным подходом и предмет регулирования Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» нуждается в корректировке. В частности, на наш взгляд именно отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, являющиеся предметом указанного Закона о регистрации недвижимости являются, по своей сути, кадастровыми отношениями.

На основании выше изложенного, стоит отметить, что законотворческая деятельность обязательно должна начинаться с формулирования базовых юридических дефиниций. При этом необходимо учитывать, чтобы новые законодательные термины не противоречили юридическим понятиям, закрепленным в действующем законодательстве, и друг другу.

Законодательные дефиниции в области правового регулирования недвижимости, представляющие собой обязательные для всех предписания, выражающие волю законодателя, обладать определенными качественными признаками. Так, законодательные дефиниции должны представлять собой юридически, лингвистически и логически грамотные определения, должна способствовать развитию и совершенствованию правового регулирования в Российской Федерации.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. N 237.
2. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 330.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрании законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001 г. N 44 ст. 4147.
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. N 30, ст. 3594.
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июля 2007 г. N 31 ст. 4017.
6. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 июля 2015 г. N 29 (часть I) ст. 4344.
7. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 315-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июля 2016 г. N 27 (часть II) ст. 4248.
8. Распоряжение Правительства РФ от 02.09.2014 N 1686-р «О проекте Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» // «Собрание законодательства РФ», 08.09.2014, N 36, ст. 4904
9. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе // Принята на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 г. (протокол № 18).

10 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) // «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 2009 г., N 11.

11. Алексеев В.А. Недвижимое имущество: правовой режим и государственная регистрация прав: диссертация доктора юридических наук. М., 2008.
12. Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости. М., 2012.
13. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2016.
14. Крассов О.И. Земельное право. М., 2015.
15. Липски С.А., Гордеева А.В., Гордиенко И.И. Недвижимость: правовой режим, особенности управления и налогообложения. М., 2015.
16. Новиков К.А., Синельникова В.Н. Правовые основы института государственной регистрации прав на недвижимое имущество. М., 2015.
17. Рукавишникова И.В., Напалкина И.Г., Суханова Д.Е. Законодательный дефиниции: энциклопедический словарь. М., 2013.
18. Сухарев А. Я. Большой юридический. М., 2009.